Crozier: i circoli viziosi della burocrazia e le indicazioni per il suo cambiamento

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17 ottobre, 2013
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Per il ciclo burocrazia e innovazione, oggi è la volta di Michel Crozier (1922-2013), sociologo francese che ha insegnato alla Harvard University, alla Universitè de Nanterre e alla University of California. Ha fondato e diretto il Centre de Sociologie des Organisations ed è stato Direttore del Corso superiore di sociologia dell’Institut d’Etudes Politiques di Parigi. È stato, inoltre, membro dell’Acadèmie des scienzes morales et politiques di Parigi.

Fondatore nel suo paese di una fiorente scuola di studi organizzativi, ha anche potentemente contribuito alla riforma dell’apparato amministrativo francese. Se questo apparato è oggi molto meno burocratico e rigido di un tempo e molto più imprenditioriale e dinamico, lo si deve alla profonda influenza che Crozier con il suo pensiero e il suo impegno di consulente ha esercitato sulla classe politico-amministrativa francese.

Nella sua opera più significativa, Le phénomène bureaucratique (pubblicata nel 1963), che è stata definita una pietra miliare della sociologia contemporanea, egli parte dallo studio di due organizzazioni di lavoro francesi, una impiegatizia e l’altra operaia, per aprire una nuova strada alla teoria della burocrazia e, nello stesso tempo, alla teoria della struttura sociale.

Una frase di Crozier è rivelatrice del suo pensiero: l’uomo non è soltanto un braccio e non è soltanto un cuore. L’uomo è una mente, un progetto, una libertà. È una frase densa di implicazioni teoriche. Per capire il funzionamento di una organizzazione, sostiene Crozier, non basta l’approccio della scuola classica che considerava i dipendenti come semplici esecutori di comandi gerarchici (il braccio); e non bastano neppure le Relazioni Umane che si limitano a sottolineare la psicologia e la sensibilità delle persone (il cuore). Bisogna tenere presente la mente delle persone, riconoscere che esse sono capaci di pensare, di progettare, di fare scelte non previste dall’organizzazione in cui agiscono.

Alla fine degli anni ’80, Crozier scrive poi L’Entreprise à l’ècoute, in cui critica la visione dell’organizzazione come “macchina” e la burocrazia che disumanizza e non riesce a valorizzare le potenzialità delle persone che lavorano nell’impresa. Il modello di organizzazione che il sociologo francese propone mette la persona al centro del funzionamento e della strategia aziendale.

La critica al modello weberiano

Crozier, come detto, ottenne fama internazionale con Il fenomeno burocratico, il libro in cui presenta la sua ricerca sul funzionamento di due amministrazioni statali, un Istituto parigino di contabilità presso il Ministero delle finanze e il Monopolio dei tabacchi.

Se Weber sottolinea la superiorità tecnica della burocrazia su qualunque altra forma di amministrazione, Crozier ci offre l’immagine di una burocrazia lenta, pesante, poco efficiente e incapace di innovazione. La burocrazia – afferma l’Autore – non è quell’apparato potente, solerte, discreto, efficiente, razionalmente orientato allo scopo descritto da Weber, ma nasce fin dall’inizio come un organismo rigido, inefficiente, pignolo e privo di fascino, ma che concede, a chi le sa sfruttare, nicchie insospettate di indipendenza privata.

Il metodo di diagnosi e di intervento a livello operativo proposto da Crozier è quello dell’analisi strategica dei comportamenti burocratici: per comprendere il funzionamento di un’organizzazione burocratica si devono analizzare le strategie che gli attori, individuali e collettivi, adottano nei quotidiani rapporti reciproci dentro il quadro delle regole formali dell’organizzazione. Le stesse funzioni vanno lette e interpretate come effetto delle strategie che i diversi soggetti pongono in atto.

Al concetto di strategia è strettamente connesso quello di potere: in un sistema burocratico, dove per definizione tutto deve essere impersonale e prevedibile, il potere non appare tanto legato, come sosteneva Weber, alla possibilità legittimata di ottenere obbedienza ad uno specifico comando, quanto alla capacità di un soggetto di fare propri e riuscire a difendere dei margini, sia pure minimi, di libertà di scelta, rendendo la propria condotta per qualche aspetto imprevedibile agli altri.

Crozier compie un’analisi in termini di potere dei rapporti sociali trovati nelle due organizzazioni da lui indagate. L’esercizio di un potere ha sempre carattere personale e va tenuto distinto dall’autorità in senso formale, disciplinata dai regolamenti.

È proprio tra le smagliature del sistema e dei regolamenti che si creano inattesi rapporti tra le persone, che vanno letti in termini di potere. Se effettivamente una burocrazia funzionasse in tutto e per tutto secondo i regolamenti, spiega Crozier, “il comportamento di ogni membro dell’organizzazione diventerebbe del tutto prevedibile” e la discrezionalità sarebbe soppressa non soltanto nei ruoli esecutivi, ma anche nei ruoli collocati più in alto nella catena gerarchica.

Ma questa è una prospettiva meramente utopica: nella realtà esistono sempre margini dovuti all’imponderabile, situazioni in cui le procedure previste non sono sufficienti e, soprattutto, gli esseri umani non sono sempre riconducibili a comportamenti predeterminati come api nell’alveare.

Una conseguenza inattesa e, per certi versi, sorprendente, dei processi di burocratizzazione nelle grandi organizzazioni moderne, è che la prevedibilità del comportamento diventa una prova irrefutabile di inferiorità, mentre chi, per la natura del lavoro o per proprie capacità strategiche, riesce a conservare aspetti non prevedibili nell’esplicazione del suo ruolo, è perciò stesso in posizione di superiorità.

Nello scacco che l’uomo, inteso come “mente, progetto e libertà“, dà al modello burocratico e nella rivincita che si prende tra le pieghe del sistema, Crozier fonda una sociologia dell’iniziativa umana nelle grandi organizzazioni: l’imprevedibilità è libertà, ma anche potere. Ed il potere consiste proprio nel controllo dei margini di incertezza nelle relazioni interpersonali.

La possibilità legittimata di ottenere obbedienza a qualche specifico comando, di cui parlava Weber, non è vero potere, poiché in un sistema burocratico tale possibilità è del tutto incorporata nell’esercizio impersonale e prevedibile dell’autorità formale.

Il vero potere è invece scelta, iniziativa, strategia, possibilità di influenzare e condizionare il comportamento altrui al di fuori delle regole previste. Inoltre, tutti coloro che per qualsiasi ragione detengono il monopolio di determinate conoscenze (tecnici, informatici, analisti di gestione, controllers, etc.) o che riescono a ricoprire ruoli nuovi o per qualche altro aspetto non predeterminabili, godono di una posizione di potere che gli altri, compresi i loro capi gerarchici, non hanno.

Le lotte di potere all’interno delle organizzazioni, che non avvengono nel vuoto, ma in una situazione altamente strutturata, dove esistono vincoli e regole, formali o sottintese, si spiegano, secondo Crozier, come lotte per conquistare o mantenere il controllo delle fonti di incertezza, e in tali lotte si manifestano le strategie dei singoli individui o di determinati gruppi.

Gli ambiti dell’organizzazione ove avvengono i maggiori scontri sono quelli dove minore è la possibilità di razionalizzazione e regolamentazione. Le lotte sono difensive, per chi cerca di consolidare gli spazi di iniziativa e di autonomia conquistati e di conservare i margini di incertezza del proprio ruolo operativo ed offensive per chi, invece, in genere l’alta dirigenza e gli organi ispettivi, cerca di sottrarre quei margini attraverso supervisioni di carattere rigido e formale ed ulteriori regolamentazioni.

La resistenza al cambiamento

Crozier dedica una particolare attenzione al gravissimo problema della difficoltà di mutamento delle organizzazioni burocratiche ed osserva che l’incapacità di trasformarsi va interpretata non come una conseguenza inattesa, ma come una prerogativa accettata ed intrinseca al modo di essere della burocrazia. Questa, infatti, è costruita in modo da non avere al suo interno nessuno strumento istituzionale per potersi correggere. Di conseguenza, le pressioni per il cambiamento sono paradossalmente destinate a provocare solo ulteriori rigidità, alimentando un circolo vizioso.

Per capire questa tesi, bisogna tenere presenti i quattro aspetti che a Crozier risultano costanti in ogni burocrazia pubblica: l’impersonalità delle norme; la centralizzazione delle decisioni al vertice; l’isolamento di ogni categoria gerarchica e lo sviluppo di poteri paralleli nei margini di incertezza.

L’insieme di queste caratteristiche produce frustrazione, distacco, non partecipazione, ridotta efficienza e rigidità. Questo malessere si traduce in pressioni diffuse sulla dirigenza affinchè prenda misure idonee ad introdurre dei cambiamenti, ma la dirigenza pubblica non ha né gli strumenti, né la cultura, né il reale potere di cambiare, e quindi rinvia il problema ai livelli gerarchici più alti.

Questi livelli (Direzione Generale, Ministero, Governo, Parlamento, etc.), investiti di un problema che conoscono unicamente per via indiretta, reagiscono con i soli mezzi che hanno a disposizione: emanare nuove norme giuridiche. Ma queste misure vanno in senso esattamente contrario al cambiamento, che richiederebbe, invece, delega di responsabilità, iniziativa discrezionale e strumenti di azione diffusi lungo tutta la linea gerarchica.

Nell’assenza di una politica che favorisca un reale decentramento decisionale, le difficoltà di funzionamento del sistema sono sfruttate dagli individui e dai gruppi per migliorare la loro posizione nella lotta per il potere all’interno dell’organizzazione e queste condotte suscitano nuove spinte verso l’impersonalità e la centralizzazione.

Questo circolo vizioso porta Crozier a definire la burocrazia “un sistema organizzativo che non è capace di correggersi in funzione dei suoi errori e le cui disfunzioni sono uno degli elementi essenziali del suo equilibrio“.

Il problema del cambiamento delle strutture burocratiche si presenta particolarmente acuto quando si prende in considerazione il loro rapporto con la società, il cui mutamento è in continua evoluzione. Il rapporto tra la società e la burocrazia che la amministra tende, pertanto, a divenire sempre più difficile e conflittuale, con una divaricazione ed una incomunicabilità sempre più evidenti.

Una tale prospettiva, afferma Crozier, non è tuttavia accettabile nel lungo periodo, perché la burocrazia, nonostante tutte le sue disfunzioni, deve pur sempre mantenere un aggancio con le esigenze della società che amministra. Il potere politico, infatti, prima o poi, dovrà rispondere al disagio dei cittadini, ponendo le basi per un servizio più efficiente.

La risposta di Crozier è che anche per la burocrazia giunge un momento di rottura: essendo, infatti, priva di meccanismi capaci di garantirle un continuo e fisiologico adattamento alle nuove esigenze sociali, la burocrazia può cambiare solo per “crisi“, e cioè per sussulti improvvisi e drammatici che la investono totalmente.

Nelle “crisi“, le potenzialità creative degli individui vengono allo scoperto, amplificando l’esigenza di un mutamento radicale e definendone in concreto i termini e le frontiere. La “crisi“ è dunque una fase essenziale per ogni burocrazia: è il solo mezzo per lo sviluppo e l’adattamento del sistema alle esigenze della complessità e per la sua evoluzione verso nuove forme, più moderne e flessibili.

Occorre dire che Crozier ha presente la storia francese, dove rotture istituzionali come la rivoluzione del 1789 e il regime napoleonico, la Terza Repubblica nel 1870 e la Quinta Repubblica voluta da De Gaulle nel 1958 furono occasione di un intenso intervento del potere centrale per riformare tra le altre cose anche la pubblica amministrazione. La burocrazia così riformata riprende a funzionare, ma poiché rimane pur sempre priva di meccanismi interni di autocorrezione è destinata a restare nella logica dell’alternanza tra lunghi periodi di stabilità e brevi periodi di mutamento per crisi.

Crozier così concludeva Il fenomeno burocratico, opera che rispecchiava lo stato della burocrazia francese degli anni ’50 e ’60. In seguito egli modificò quelle pessimistiche valutazioni quando, anche su suo suggerimento, la classe politica cominciò a riformare l’amministrazione pubblica conferendo a funzionari e dirigenti maggiori responsabilità decisionali e poteri di intervento. Lo stato francese accoglieva così l’idea di Crozier che è meno grave rischiare casi di incapacità e di sperpero piuttosto che mantenere la società bloccata a causa della paralisi della sua classe amministrativa.

L’impresa in ascolto

Alla fine degli anni ’80 Crozier, facendosi interprete dell’insieme di mutamenti senza precedenti che avevano nel frattempo investito la società contemporanea, scrive <<L’impresa in ascolto>>, un libro destinato a cambiare per sempre il modo di pensare e di progettare le organizzazioni.

Il passaggio da una società industriale ad una post-industriale è il punto di partenza dell’analisi da lui sviluppata. La prima e vera urgenza per i responsabili delle organizzazioni è il realismo, ma non “il realismo ottuso del controllo di gestione”, si affretta a precisare, “bensì un realismo che consideri le relazioni umane e la capacità di cooperazione come fatti altrettanto importanti, e a volte più importanti delle costruzioni economiche e finanziarie. Solo a questa condizione sarà possibile realizzare la rivoluzione manageriale indispensabile per sopravvivere nel mondo radicalmente diverso che si sta sviluppando”.

Per il sociologo francese, la risorsa umana diventa la risorsa fondamentale, quella intorno alla quale ruotano tutte le altre. E le organizzazioni devono essere pronte all’ascolto se vogliono iniziare l’apprendimento di una gestione adeguata al mondo post-industriale.

In tale ottica, la capacità di innovare assume un ruolo primario rispetto a quella di razionalizzare. Ciò che permette il successo, per Crozier, è la capacità di innovare continuamente il prodotto/servizio, la tecnica e il rapporto con il cliente/utente. Per acquisire e mantenere questo ordine di capacità, è necessario gestire in modo diverso le risorse, e in particolare le risorse umane.

La razionalizzazione della struttura organizzativa in modelli di tipo gerarchico, acquisita a spese della capacità di risposta e di iniziativa dell’individuo e della stessa organizzazione, diventa controproducente. Per questo si devono attuare forme più moderne di organizzazione, in grado di liberare l’autonomia e lo spirito creativo del personale nella ricerca di soluzioni flessibili e innovative.

In definitiva, per affrontare un mondo più complesso, in cui conta più la qualità che la quantità e più la soddisfazione del cliente che l’efficienza produttiva, occorre ripensare i modelli organizzativi, basando il nuovo management su tre principi fondamentali: la semplicità, l’autonomia e la cultura.

In sostanza, per Crozier, le imprese devono deburocratizzarsi, lasciando maggiore spazio all’autonomia delle persone che vi lavorano. Queste devono essere opportunamente e continuamente formate per accrescere le loro competenze e devono essere coordinate non attraverso ordini gerarchici, bensì attraverso la costruzione di uno scopo comune, di una cultura condivisa.

Scrive Crozier:

Un’organizzazione semplificata, fondata sull’autonomia delle persone e delle unità di livello operativo, non può più essere governata da norme procedurali, né attraverso ordini gerarchici che tendono a negare l’autonomia delle persone. Se non è più possibile governare attraverso norme o ordini, l’unico modo per mantenere quei vincoli indispensabili al coordinamento degli sforzi consiste nell’appoggiarsi alla cultura che un qualsiasi gruppo umano con una comunanza di obiettivi produce.

Conclusioni

Concludiamo l’analisi dedicata a questo autore, ancora con le parole di Crozier:

Gli scettici sorridono ripetendo: più le cose cambiano e più rimangono uguali. Non hanno completamente torto, poiché dietro il fervore intellettuale, continuano ad esistere le stesse pratiche. Ogni nuova formula suscita lo stesso entusiasmo e provoca le stesse difficoltà di realizzazione, le stesse fatiche, le stesse delusioni e una disponibilità alla moda successiva. Hanno però torto, poiché dietro il turbinio di questi insuccessi, il mondo reale sta cambiando profondamente.

Michel Crozier, uno dei fondatori della sociologia dell’organizzazione europea, per molti anni si è occupato principalmente di pubblica amministrazione, studiandone le dinamiche e criticandone le storture.

Se gli studi realizzati sul funzionamento dell’Istituto parigino di contabilità presso il Ministero delle finanze e il Monopolio dei tabacchi, sui quali si è basata la sua ricerca per la redazione de Il fenomeno burocratico, sono stati i più ripresi in quanto illustravano in modo semplice ed esemplare l’enorme distanza che poteva esserci tra la struttura formale di una organizzazione pubblica e il sistema d’azione concreto che l’osservazione permetteva di svelare, con L’impresa in ascolto – che rappresenta oramai un classico degli studi di management – è certamente possibile affermare che il sociologo francese ci ha visto giusto. La sua ricetta è oggi un patrimonio comune degli studi organizzativi moderni.

Riferimenti bibliografici

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Crozier M., Il fenomeno burocratico, Etas Kompass Ed., Milano, 1969.

Crozier M., L’impresa in ascolto. Il management nel mondo post-industriale, edito da Il Sole 24 Ore Media & Impresa, 1990.

D’Amico R. (a cura di), L’analisi della pubblica amministrazione. Teorie, concetti e metodi, Vol. 1, Franco Angeli, Milano, 2006.

Fontana F., Il sistema organizzativo aziendale, Franco Angeli, 1999.

La Rosa M. (a cura di), Problemi del lavoro e strategie di ricerca empirica. Un percorso attraverso alcune ricerche classiche, Franco Angeli, Milano, 2004.

Perrone F., Manager del cambiamento. La gestione delle persone e dei processi nell’era post-industriale, Franco Angeli, Milano, 2004.

Scarcella Prandstraller S., Sociologia dell’organizzazione, Studi Superiori, ed. Giur. Simone, 2005

Scieur P., Sociologia delle organizzazioni, Armando editore, Roma, 2007.

Segrestin D., Sociologia dell’impresa, Ed. Dedalo, Bari, 1994.

Siti web ed altri libri di management hanno fornito informazioni in modo meno rilevante.

 

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