Codice dell’amministrazione digitale con la sua profonda riforma del 2010, poi decreto semplificazioni, successivamente decreto sviluppo 2012, infine decreto crescita 2.0. A guardare bene negli interventi legislativi progressivi degli ultimi anni, la normativa italiana ha disegnato una sorta di “kit” dell’amministrazione digitale aperta, prevedendo le componenti essenziali dell’equipaggiamento idoneo a realizzare l’open government italiano. Infatti per poter realizzare un governo digitale e aperto devono coesistere e integrarsi un insieme di elementi fondanti, elementi entrati prima nel dibattito pubblico grazie alla vivacità della società civile nel settore e poi approdati nei testi normativi. Seppur ancora, ahimè, poco implementati nella realtà operativa del sistema pubblico. Del resto sicuramente l’open government presuppone l’affermarsi di una logica diversa, un approccio aperto che dimentichi strutturazioni che appartengono a un’epoca che dobbiamo considerare passata: la società attuale esige un cambiamento che segua l’evolversi dei mezzi di comunicazione a disposizione della stessa collettività, delle sue relazioni, del modo di avere e di creare conoscenza.  Un nuovo approccio di rete, esattamente come il web, nel quale si vengano a creare inedite relazioni fra gli attori della società, istituzioni, imprese e cittadini.

Quali strumenti quindi sono previsti o incentivati dalle norme per realizzare la pubblica amministrazione italiana aperta?

Sicuramente la condicio sine qua non sta innanzitutto nella necessità di dare forma e sostanza a una nuova relazione fra istituzioni e privati che presuppone un nuovo rapporto fra le stesse istituzioni che assuma la fisionomia della collaborazione e della condivisione. Si tratta di immaginare non più singole amministrazioni come microcosmi indipendenti difesi da barriere autarchiche, ma un unico sistema pubblica amministrazione che, pur nelle differenziazioni di funzioni e di mission istituzionale, vinca o fallisca tutto insieme (confidando ovviamente nella vittoria!). A tal fine la condivisione di strumenti e servizi, così come lo scambio di best practices, consente di avere un’amministrazione maggiormente omogenea e uniforme indipendentemente dalla collocazione geografica, dalla dimensione o dalla tipologia. Ciò rende più semplice la fruizione per cittadini e imprese, in modo non siano più costretti in ogni contatto con l’amministrazione a comprendere un nuovo linguaggio, capire nuove modalità operative e incontrare volti spesso estremamente eterogenei della macchina pubblica.

E dunque la logica di una pubblica amministrazione collaborativa si traduce innanzitutto nel paradigma del cloud computing[1], che si basa e promuove l’approccio unitario, comportando razionalizzazione e risparmi in termini di costi, agendo altresì da moltiplicatore di investimenti. La condivisione stimola maggiore partecipazione e collaborazione anche progettuale, esattamente nella logica indicata. Il cloud computing, elemento quindi del “kit” dell’amministrazione digitale aperta, trova riferimento normativo nell’art. 47 del c.d. decreto Semplificazioni (d.l. 5/2012 convertito con modificazioni dalla legge 35/2012) che espressamente fra gli obiettivi della cabina di regia per l’attuazione dell’agenda digitale italiana pone “la promozione della diffusione e del controllo di architetture cloud computing per le attività e i servizi delle pubbliche amministrazioni”.

Il principio di una pubblica amministrazione collaborativa si ritrova poi anche per quanto riguarda la progettazione di sistemi e servizi: l’approccio deve essere ispirato al riuso dei sistemi e allo scambio di buone pratiche in una sana competizione ad utilizzare quanto di buono fatto da altri e non a creare ostinatamente qualcosa di diverso. La logica dei sistemi che si moltiplicano nel “fai da te” delle diverse amministrazioni infatti mangia al sistema Paese risorse economiche, risorse umane, tempo oltre a non essere funzionale e a contribuire a dare troppi volti alle amministrazioni. Anche il riuso di programmi informatici trova esplicita previsione normativa: è disciplinato fin dal d.lgs. 82/2005 (codice dell’amministrazione digitale) negli articoli 68 ss.. In particolare, come previsto con disposizione chiara e cogente nell’art. 69, le pubbliche amministrazioni  titolari di programmi informatici realizzati su specifiche indicazioni del committente pubblico, hanno l’obbligo di darli in formato sorgente, completi della documentazione disponibile,  in  uso  gratuito  ad  altre  pubbliche amministrazioni  che  li  richiedano  e  che intendano adattarli alle proprie esigenze, salvo motivate ragioni.

L’obiettivo di realizzare un sistema omogeneo regolato da uno scambio di buone pratiche e dal riuso suggerisce l’utilizzo di sistemi flessibili e sostenibili, idonei ad ottimizzare le risorse. A tal fine le disposizioni recenti incentivano l’utilizzo di software libero o open source[2] maggiormente adatto a tali finalità  e idoneo peraltro a promuovere pluralismo e crescita della competitività. E così già il recente d.l. 83/2012, convertito dalla legge 134/2012, e ora l’art. 9-bis del d.l. 179/2012 convertito dalla legge n. 221 del 17 dicembre 2012 hanno modificato il codice dell’amministrazione digitale (in specifico il suo art. 68) e abbracciato la prospettiva favorevole a riuso e open source, prevedendo che l’acquisizione di software libero o a codice sorgente aperto o il ricorso a soluzioni già sviluppate siano la regola generale, mentre l’acquisizione di software di tipo proprietario mediante licenza d’uso costituisca l’eccezione, ipotesi residuale consentita e attivabile solo quando, a seguito della valutazione comparativa di tipo tecnico ed economico, risulti motivatamente l’impossibilità di accedere a soluzioni già disponibili all’interno della pubblica amministrazione o a  software liberi o a codice sorgente  aperto, adeguati alle esigenze da soddisfare.

Se le norme quindi disegnano all’interno del sistema PA il paradigma del combinato disposto cloud computing - open source - riuso, nei rapporti con l’esterno, con cittadini e imprese, le disposizioni orientate all’obiettivo open government tracciano la via dell’apertura dei dati, ma anche dei servizi.

Il paradigma è quello di restituire i dati alla collettività, legittima proprietaria, per mezzo degli open data e lasciare che l’intelligenza collettiva ne faccia uso, potendo trasformarli in leve di nuove e inedite potenzialità economiche e sociali. Ciò peraltro permette il controllo democratico dei cittadini, che agevola maggiore efficienza pubblica e allontana tentativi di corruzione. Nella consapevolezza dell’importanza dell’apertura dei dati e sotto stimolo dell’Unione europea[3] si è assistito ad un’evoluzione normativa a livello nazionale che ha posto attenzione crescente al “come” dei dati, agli open data. Così il primo importante riconoscimento normativo è arrivato con l’inserimento del comma 1-bis nell’art. 52 del d.lgs. 82/2005 da parte del d.lgs. 235/2010 (articolo ora modificato dal decreto crescita 2.0)  che invitava le amministrazioni a promuovere open data. Poi con l’art. 47 del c.d. decreto Semplificazioni (d.l. 5/2012 convertito dalla legge 35/2012) la “promozione del paradigma dei dati aperti (open data) quale modello di valorizzazione del patrimonio informativo pubblico, al fine di creare strumenti e servizi innovativi”, entra espressamente fra gli obiettivi della cabina di regia per l’attuazione dell’agenda digitale italiana. Successivamente con l’art. 18 del d.l. 83/2012 convertito dalla legge 134/2012 si è prevista la pubblicazione in formato aperto (nel formato Comma Separated Values – CSV specificato dalla relazione illustrativa) di determinate tipologie di informazioni, in specifico “la concessione delle sovvenzioni, contributi, sussidi ed  ausili finanziari alle imprese e l’attribuzione  dei  corrispettivi e dei compensi a persone, professionisti, imprese ed enti privati e comunque di vantaggi  economici  di  qualunque genere di cui all’articolo 12 della legge 241/1990 ad enti pubblici e privati”. Adesso il decreto crescita 2.0, il d.l. 179/2012 convertito dalla legge 221/2012 con l’art. 9 modifica il codice dell’amministrazione digitale, introducendo la definizione espressa ed opportuna di open data nelle dimensioni tecnologica, giuridica ed economica e inserendo una norma generale con la finalità di razionalizzare il processo di valorizzazione del patrimonio informativo pubblico nazionale. La norma in specifico obbliga le amministrazioni a pubblicare nel proprio sito web, all’interno della sezione “Trasparenza, valutazione  e  merito”,  il  catalogo  dei  dati,  dei metadati  e  delle  relative  banche  dati in loro possesso ed i regolamenti che ne disciplinano l’esercizio della facoltà di accesso telematico e il riutilizzo. Si pone la regola che la mancanza di espressa adozione di una licenza fa sì che dati e documenti si intendano rilasciati come dati aperti e si collega le attività volte a garantire l’accesso telematico e il riutilizzo dei dati al sistema di valutazione della performance dirigenziale.

L’apertura dei dati accentua l’importanza dell’attenzione alla sicurezza relativa ai dati stessi, necessaria a creare la fiducia negli utenti, così come la necessità di una comunicazione chiara ed efficace che renda i dati comprensibili e la trasparenza reale. Ma l’apertura implica anche attenzione all’inclusione digitale e così le norme del d.l. 179/2012 accentuano l’esigenza di assicurare il rispetto dei requisiti di accessibilità, prevedendo responsabilità e sanzioni correlate al rispetto delle norme e obbligando le amministrazioni ogni anno a pubblicare nel proprio sito web gli obiettivi di accessibilità per l’anno corrente.

Accanto ai dati, le disposizioni prevedono di aprire i servizi, costruendoli per gli utenti e a tal fine utilizzando il loro apporto al momento della progettazione, durante lo svolgimento e dopo l’erogazione.  L’attenzione alla customer satisfaction con una preventiva analisi delle esigenze reali di cittadini e imprese e con la rilevazione immediata, continua e sicura del giudizio degli utenti (magari per mezzo di strumenti web 2.0) è prevista nelle norme del codice dell’amministrazione digitale e in particolare dall’art. 7 e dall’art. 63, fortemente modificato con il d.lgs. 235/2010 e successivamente con il d.l. 5/2012 convertito dalla legge 35/2012. Ciò presuppone un nuovo modo di relazionarsi fra pubblico e privato che non sia più fra entità diverse e talvolta persino contrapposte, ma che possa atteggiarsi come rapporto collaborativo guidato dal comune obiettivo finale, ossia il buon andamento del Paese, che giova necessariamente a tutti e ciascuno. Del resto non è un caso che la stessa Europa preveda come priorità l’empowerment di cittadini e imprese, ossia il coinvolgimento e la produzione collaborativa di servizi anche con l’utilizzo del web 2.0[4].

Se le norme, quindi, delineano già strumenti efficaci che nella loro integrazione possono dare forma all’amministrazione digitale e aperta, si tratterà di dare loro attuazione, cominciando dagli atti secondari previsti nelle disposizioni, evitando così di lasciarle “zoppe”. Le politiche pubbliche  dovranno avere una visione progettuale a lungo termine e canalizzare gli investimenti in tal senso, evitando di utilizzare le risorse previste per questioni diverse ritenute sul momento prioritarie. L’innovazione può realizzarsi solo con investimenti dedicati, con la formazione del personale, con l’impegno al cambiamento, con la propensione a “sfruttare” i nuovi mezzi di comunicazione per assumere un atteggiamento atto a recepire l’intelligenza collettiva e destinarla proficuamente per il bene di tutti e ciascuno.

Dalla crisi del resto si esce solo con un forte cambiamento di rotta: l’innovazione permette cambiamenti di fisionomia, di approccio, di modus operandi.

Le norme disegnano già strumenti immancabili nel “kit” dell’amministrazione digitale aperta. Ora dalla scatola degli attrezzi della norma devono uscire, essere utilizzati per aggiustare e migliorare il Paese, diventare realtà.